被利益集團挾持的美國民主

湖北日報訊 陳剛

   美國是世界上利益集團數量最多、活動最豐富的國家。利益集團被稱為“無形的帝國”“隱形的政府”“第二圈的政策制定者”，它們為了自己的利益而向政府施加壓力，影響公共政策，其行動常常妨礙既有民主程序的運作，造成政府低效和腐敗，政策傾向于維護大財團和權勢者的利益，近年來其有害的一面已越來越凸顯。

   首先，利益集團的活動導致以部分利益對抗公共利益，破壞了代議民主程序，使立法中充斥著私利。

   按照經典的民主理論，代議機關由選民以地域為基礎選出的代表組成，他們代表人民行使立法權，法律體現的是經各地域代表協商后產生的公共利益。相比之下，利益集團的成員構成往往跨越了地域界限，它們為維護自己所代表的那部分特殊人群的利益，通過對立法者的游說而尋求政策“特惠”，即使此舉明顯違背公共利益。在強大的利益集團施壓下，美國國會曾通過一系列旨在給某個群體“特殊照顧”的立法，如對某些低效的農業生產者給予補貼，為此買單的是消費者，而不少政策在其目標和使命業已完成后也因為既得利益集團的反對遲遲無法終結。

   在撥款法案的審議過程中，利益集團的說客們還會為分得一杯羹而積極奔走，由此就導致了所謂“豬肉桶”立法（pork-barrel　legislation）的盛行。作為一個美國政治術語，“豬肉桶”指的是議員們在國會制訂撥款法案時通過附加條款把資金撥給自己所在選區或自己特別熱心的某個具體項目的做法。這類“豬肉桶”條款可能與擬議法案的內容毫不相干，純粹是為了爭取關鍵議員的支持而附加上的，實際上就是公開的利益交換?！柏i肉桶”項目名目繁多，國會議員或多或少總可以分得一杯羹，于是形成了“相互關照”的“合作”氛圍。在黨派斗爭激烈的國會，唯獨在“豬肉”項目上少有爭吵，甚至成為兩黨“聯絡感情”的膠合劑。議員之間相互關照，兩黨之間心照不宣，導致“豬肉桶”項目越來越多。

   近年來，一些政治家和有識之士不斷呼吁要減少浪費，削減不必要的項目撥款，但由于與議員有聯系的利益集團和說客都在爭相謀取好處，因此實踐中的“豬肉桶”項目仍不斷增長，致使許多法案的篇幅越來越大。長期追蹤“豬肉桶”開支的美國反政府浪費組織就曾在其官網的報道中指出，從1991年財政年度至2016年財政年度，美國國會一共批準了110442筆這樣的撥款，而它們要花掉納稅人3231億美元！

   其次，利益集團用各種手段利誘政治家和政府官員，助長了權力尋租、腐敗，也敗壞了公共道德。

   事實上，在美國早期的政治生活中，利益集團曾被廣泛看作是民主的“禍害”，它們的活動留下過很多“污點”記錄，譬如一些鐵路公司的發展就是靠到各州首府公然行賄議員來“鋪路”的。時至今日，不少財力雄厚的公司和集團仍然持續地收買手中握有權力的政府官員和重要議員，所運用的手段主要有宴請、贈送禮品、邀請參加帶旅游性質的考察活動、提供政治捐款等?，F實中，新聞媒體經常揭露一些被利益集團“俘獲”的貪腐政客和官員，如卷入阿伯斯坎丑聞和阿布拉莫夫游說丑聞的國會議員。他們從利益集團那里接受各種好處，然后提供心照不宣的“關照”。盡管國會和政府一直試圖通過立法和其他措施加強對議員和政府官員的道德約束，但往往收效甚微。

   對于渴望贏得政府訂單的大公司財團來說，為日后的巨額回報而付出些許游說活動經費是相當劃算的。根據美國研究機構Maplight刊載于其官網的一篇文章，過去十年里，美國政府的主要承包商每投資1美元于院外游說活動和政治捐款，能獲得1171美元的回報。該機構還指出，在2009年至2015年之間，有12名參議員從石油和天然氣利益集團那里獲得超過30萬美元，而他們也都對有損石油和天然氣行業利益的一個法案修正案投了反對票。受集團說客的利誘，一些意志薄弱的政客和官員沒有守住道德底線而陷入了不可自撥的腐敗泥潭，他們當中既有來自聯邦一級的，也有屬于州或地方議會、政府的，甚至還包括美國眾議院前多數黨領袖、因接受院外活動家的“贊助旅行”而被迫辭職的迪萊。

   再次，利益集團通過制造偽民意，阻撓必要政策的出臺，致使某些社會問題久拖不決。

   由于美國政治體制的特殊性，一個議案從提出到最終成為法律需要經過多個環節，在此期間國會相關委員會、參眾兩院和總統都可以把它實際擱置，而且擁有違憲審查權的法院還可能挑戰其合憲性。正因如此，一些視政策管制為威脅的集團會比想推動某項政策的集團更方便地找到“否決點”，阻止政策的出臺。為了增強游說的效果，這些集團往往會斥重金到華盛頓K街聘請有經驗的公關公司，在媒體上打廣告宣揚其所反對的政策的危害性，并炮制數量極巨的信件、明信片、電話送給關鍵人物，以形成強大的輿論壓力。雖然經驗老道的政客有時能夠分辨出人造痕跡過于明顯的郵件，但技巧更為嫻熟（因而索價也更多）的公關團隊的確能夠營造十分逼真的群情激憤景象。

   在很多情況下，這種迂回式的間接游說策略，其代價往往是公眾關切的社會問題沒法得到根本解決，甚至處于持續惡化中。以控槍為例，盡管美國憲法保障公民持有槍支的自由，但近年來校園槍擊案的頻發也使越來越多人認識到應制定更加嚴格的槍支控制法案。根據美國疾病控制和預防中心的數據，2014年美國因槍支事件喪生者有3萬多人，同時受到非致命槍傷的還有8萬多人?？上У氖?，由于“全國步槍協會”及其他擁護持槍權集團的強力公關和阻撓，本受大多數民眾歡迎的槍支嚴控政策總是無法獲得通過，或者即便通過也被法院宣布為違憲。在這方面，槍支管制并非唯一的例子，煙草業集團對反煙草法案以及保險業和醫療業集團對醫保法案的長期阻撓也是眾所周知的。

   第四，利益集團的競爭造成大權勢集團對政策的實際把持，無組織者和弱勢者的利益被忽視。

   美國社會雖然存在著由各式各樣的人群所組成的不同集團，但它們在政治生活中的影響力是很不一樣的。有影響力的集團大多由生活富足、教育程度高、社會地位也高的人構成，比如以美國商會、美國制造商協會等為代表的工商業界利益集團和美國醫學會等專業利益集團。它們常常與相關政策領域的國會小組委員會、政府官僚機構結成所謂的“鐵三角”，共同決定著政策的具體內容。而對于那些規模較小、力量薄弱的群體來說，雖然從形式上看集團政治的競技場似乎提供了進入的機會，但它們往往既缺乏官場“人脈”去打通關節，也缺乏資金去聘請要價甚高的說客或組織集體行動，參與政治未必能促成政策的改變，也未必能有效維護自身的利益。更何況代表少數民族、婦女、失業者、殘疾人等弱勢群體的利益集團從數量上也遠少于商業利益集團。因此，美國集團政治所實現的不過是大權勢集團對政策的實際操控和對小集團訴愿的漠視。多年前美國政治學家施茨施耐德就一針見血地指出過，“多元主義天堂里的弊端是,天堂唱詩班的音調里充滿了上層階級的口音。大約有90%的人與壓力體制無緣?！闭\哉斯言！

   為了加強對利益集團活動的監管并限制其對政治的影響，美國曾于1946年制訂《聯邦院外活動管制法》，要求所有進行院外活動的利益集團都必須向國會登記，定期報告院外活動的費用，并在國會記錄中公布。從實踐來看，該法實施的效果并不理想，一些從事游說活動的利益集團并未登記，而另一些利益集團登記的內容并不完全。有鑒于此，后來的一些立法如1995年的《院外活動公開法》等更為嚴格地規定了院外活動公開的相關細則，并且更為具體地著眼于控制利益集團的政治開支，以減少選舉不公和權錢交易。盡管如此，對于美國政治生活中存在的利益集團干擾立法程序運作、不當得利、損害政治責任、滋長腐敗等種種弊病，至今仍然還沒有很好的解決辦法，而這些弊病也正是今天的美國民主處于衰敗之中的表征。

（作者系武漢大學政治與公共管理學院副教授、政治學系系主任）